文章来源：《理论与改革》2025年第1期
叶贵仁，华南理工大学公共管理学院教授、博士生导师。研究方向：事权下放与承接过程、地方行政过程及改革。主持三项国家社科基金项目、一项教育部后期资助重大项目、多项省级项目、地方政府课题。在《中国行政管理》《公共管理学报》《公共行政评论》《学术研究》《武汉大学学报》等专业期刊上发表学术论文五十余篇。
胡冬梅，华南理工大学公共管理学院博士研究生。
摘要：在编制总量不突破的约束条件下，优化编制资源配置成为缓解基层机构编制压力的核心议题。以往研究多侧重于在编内与编外的二元框架内探讨缓解基层编制压力的途径，而较少采用系统性的分析视角对编内统筹模式进行类型化的实证剖析。基于多案例分析发现，地方政府通过编制下沉、综合协同以及跨域周转的路径，形成了跨层级减上补下、跨部门减多补少、跨地域减大补小的编内统筹模式，构建了一个涵盖纵向与横向、从权属一体向权属分离转变的大统筹机制，形塑系统式统筹治理特色，从而有效缓解了基层编制供需失衡的压力问题。编制资源配置的统筹治理有效促进了政府职能由管理型向服务型转变，同时也为地方政府深化编制改革、构建高效政府治理体系提供了制度建设的理论参考。
展开剩余94%关键词：编制资源；统筹治理；编制改革；基层治理；地方政府；政府治理
一、问题提出：从严控编制到统筹编制
编制资源作为重要的政治资源、执政资源，服务于我国治理现代化进程。然而，编制资源固化与政府责任扩张之间产生了结构性、功能性、资源性等矛盾，地方政府行政能力与治理需求之间呈现出非均衡的状态，亟需进行编制改革。在党的十八大之前，编制改革的思路是通过精简机构编制、严控编制总量，倒逼编制结构优化调整。基层编制结构不合理日趋显性化，已难以适应基层治理实际需要。党的十九大报告提出“统筹使用各类编制资源”，意味着改革从“控制总量”的管理思维向“调整结构”的治理思维转变。在国家治理体系与治理能力现代化的新时代背景下，立足于进一步全面深化改革的要求，如何统筹各类编制资源的配置和使用显得尤为重要。
现有关于编制改革的研究，聚焦于从岗编分离、编外用工、统筹编制和编外人力资源、行政编制人员与编外人员的双层治理等多维度探讨基层治理能力补偿的编制改革路径，从统筹角度来看多侧重于关注编内与编外的统筹机制，但对行政编制与事业编制的编内统筹路径探讨有待拓展。调研发现，当前基层普遍存在“编制饥渴症”与“编制万能论”，编制分布不均、编制使用效益不高、人员编制难以匹配治理需求等问题依然突出。加之编制改革的制度供给不足，愈加掣肘基层治理能力的提升。基层面临多元增长的治理需求与刚性有限的治理资源之间的张力困境，助推了地方政府在编制资源统筹方面的体制机制创新，以回应一线治理的迫切性需要。那么，面对这种张力困境，地方政府如何通过统筹行政编制和事业编制两类资源，让编制“活”起来以缓解基层用编压力？由此，本文试图从系统性的类型学分析视域厘清地方政府编制资源统筹的路径，以期为编制资源管理的理论与实践提供新的洞见，从而进一步推动编制资源配置的优化，提升政府治理的整体效能。
二、文献回顾与分析思路
（一）文献回顾
学者们立足于当前编制改革实践，围绕如何有效缓解基层编制资源紧张这一核心议题，展开了大量富有成效的探索。这些研究围绕化解人员编制使用的结构—功能矛盾与资源—任务矛盾，主要聚焦结构—功能优化和资源—任务整合两大核心视角，为深入理解编制资源统筹的路径提供了坚实的理论支撑。
一是结构—功能优化视角。该视角呈现两条优化路径：其一，基层政府主导下的向外部拓展治理资源。部分研究着重探讨在编制软约束、体制灵活性、财政软约束下，基层政府呈现出的弹性化的人员使用行为。在高治理负荷下，基层政府会依据“行政权威依赖—行政风险”的任务属性，选择雇用或外包的编外用工方式。在“强压力—弱惩罚”的制度环境中，上级政府鉴于与基层政府在政绩上的共享性及责任上的连带性，对该应对策略采取默认态度，进而促使基层政府灵活招募与调度人员，形成编内人员与编外人员相结合的不完全编制或混编混岗现象，以实现基层有效治理。其二，上级政府主导下的向内部挖掘治理资源。地方政府编制的整体规划由注重数量转向优化结构，以实现编制比例的合理化与结构的均衡性，消除人员重复与交叉配置，整合并激活冗余资源。同时，上级政府通过科层组织内部编制资源的创新挖潜，促进有限编制资源向基层岗位与关键领域有效流动。例如，上级政府针对中心工作领域人事不匹配的问题，运用调入、借用、下派及增责等人力资源调配手段，以集中人力至特定工作范畴，达成人事间的动态适配。
二是资源—任务整合视角。该视角体现为两条整合路径：首先，基层政府主导下的人力资源与任务运行机制整合。基层政府创新采用“不变体制变机制”的“片线结合”模式，将乡镇工作任务细化为科层、基层及重点任务三大类别，并借助人员互选机制，实现人力资源与工作任务的优化配置，以及个体间协作效能的最大化。其次，上级政府主导下的编制资源与其他治理资源整合。一些研究认为应该按照“摸清底数—绩效评估—统筹优化”的思路，围绕编制管理的核心问题，重新梳理编制管理的主体、流程、目标及其实践路径，对人员编制的分配、审批、管理、监督等方面进行流程再造，促进编制管理部门与组织人事部门、财政预算部门相互联动，从而实现编制、人事、财政的资源整合以推动基层治理绩效提升。也有研究关注到，市县机构编制统筹试点采用“收、放、调”与“周转池”的模式，实现编制使用的多维深化，但在实践中仍面临资源共享倾向与管控需求的矛盾悖论，需从微观编制改革视角继续探索编制制度的宏观发展。因此，机构编制应由精简化向组织再造、服务再造、法律再造理性化转变，并推动国家制度建设，以更好地适应和完成基层政府面临的各项任务。
基于上述讨论，在编制的制度约束下，缓解基层编制压力的不同优化或整合路径试图在一统体制与有效治理之间寻求平衡，学者们逐渐意识到通过编制资源统筹提升基层治理能力的重要性。遗憾的是，这些研究往往着眼于关注基层政府编外用工的策略行为以及编制人员与编外人员如何统筹完成治理任务，对行政编制和事业编制两类编制资源如何统筹的审视不足，虽然提供了经验层面的因果解释，但缺乏从系统性视角对编制资源统筹实践的类型化探讨，对编制资源统筹的策略选择也有待进一步的理论探讨和实证分析。因此，本文试图通过多案例剖析，进一步厘清地方政府编制资源统筹的路径及其策略。
（二）分析思路
2024年党的二十届三中全会强调全面深化改革精神，特别是坚持系统观念，强化改革的系统性、整体性和协同性，为编制资源统筹提供了新的理论视角。新一轮地方机构改革应将优化编制资源配置视为核心使命，与党政机构职能调整并行规划与实施。其总体思路应遵循《党和国家机构改革方案》的指导精神，恪守“严控总量、统筹使用、有减有增、动态平衡、保证重点、服务发展”的原则，运用改革手段破解党政机关、事业单位人员编制等领域的体制机制障碍。在中央编制改革精神的指导下，地方编制资源统筹主要涉及行政编制和事业编制如何统筹的核心问题。其中，“统筹”意指在地方治理框架下，多层级治理主体通过科学规划政策法令与制度规范，协同调配要素资源的过程。为进一步明晰研究思路，本文所提的编制资源统筹是指基于地区编制总量调控的“总盘子”，在不考虑新增编制的情况下，以大编制理念和大统筹机制为引领，打破原有人员编制分配方式，推动行政编制和事业编制的动态调整与科学配置，从而发挥编制资源最大使用效益的编制管理方式。由此，基于系统性的视角，可从编制权属关系和编制统筹方向两个核心方面理解编制资源如何统筹的问题。
一是编制权属关系。它主要是指编制资源的所有权与使用权之间的配置与划分。在机构编制管理中，使用权通常指地方政府或部门在实际运作中，对编制资源的调配和运用权力；而所有权则更多地体现在上级政府或机构编制管理部门对编制资源的整体把控和分配上。这种划分基于行政权限的层级和地域特性，即不同层级的行政主体在编制资源的管理和使用上具有不同的权力和责任。在机构编制管理创新的背景下，编制权属关系正逐步向更加灵活和协同的方向发展。一方面，全面展开自上而下的编制改革，通过法律和政策层面的调整，赋予地方政府更多的用人用编自主权，以更好地适应地方经济社会发展的需要。另一方面，地方政府内部也在探索编制资源的统筹机制，以实现编制资源的灵活调配，促进基层治理能力提升。由此，从基层政府用人用编的角度出发，编制资源统筹呈现不同的权属配置模式，主要表现为编制使用权和所有权分离、编制使用权和所有权一体。
二是编制统筹方向。它主要指编制资源在不同层级、区域、部门以及类别之间的动态调整和优化配置。在全面深化改革的过程中，编制统筹方向呈现出多元化的趋势。从纵向调整来看，编制资源可以在省市县以及乡镇街道（以下简称“镇街”）等不同层级之间进行调配，如通过编制下沉等方式，将编制资源逐级向基层倾斜，加强基层编制资源的配置，以适应基层治理需求。纵向调整有助于缓解上级政府编制资源过剩与基层政府编制资源短缺的“倒金字塔”矛盾，实现编制资源的均衡配置。从横向调整来看，对于基层政府而言，编制资源可以在不同镇街及其部门之间进行流转和整合，实现编制资源在区域和部门间的高效利用。这种调整方式通过打破区域隔阂或部门壁垒实现跨域周转与综合协同，优化基层政府的职能配置和人员结构，从而提高政府整体的工作效率和服务质量。
（三）案例选择
在社会科学研究的范畴内，案例研究作为一种重要的方法论工具，对于推动理论的发展与完善具有重要价值。与单一案例分析相比，多案例分析能够增强研究的全面性和深入性，提高结论的稳健性和可靠性。本文采用多案例分析的方法，剖析A省开展编制资源统筹的路径和具体策略，出于两个方面考虑：一是案例对象的典型性，契合本文研究的核心问题。A省大量经济总量高、人口规模庞大的强镇涌现，在编制约束、治理需求与治理资源方面有着更为明显的张力矛盾，但A省始终坚持以改革促发展，不断探索推进乡镇管理体制改革，促进城乡融合、实现区域协调发展，在编制改革方面有着丰富的实践经验。二是案例对象的差异性与案例资料的丰富性。基于编制资源统筹的总体思路，呈现不同的统筹路径类型，各类型均需要结合案例分析其表征。出于经济发展水平和编制改革代表性的考虑，本文选择A省三个地级市的县级单位（P区、N县级市、H县），如表1所示。资料搜集主要采用深度访谈与文本整理的方法，研究团队对案例对象进行了跟踪式的访谈调研，内容范围覆盖地方政府机构编制改革和行政体制改革、镇街治理任务、镇街编制资源等多个维度，同时整理调研时获取的改革报告、工作总结、会议记录等文本资料内容，查找并提炼案例对象关于编制改革的典型经验。在下文中引用各类资料时，统一署名为调研材料。
三、地方政府编制资源统筹的路径
在国家层面，2017年党的十九大报告首次提出“统筹使用各类编制资源”。2018年《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》强调“统筹使用各类编制资源，加大部门间、地区间编制统筹调配力度”。2019年《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出“严格机构编制管理，统筹利用行政管理资源，节约行政成本”。自上而下的编制改革精神，形塑地方政府开启编制资源统筹的探索路径。根据编制权属关系和编制统筹方向的分析思路，划分A省编制资源统筹的几条路径，如表2所示。
（一）编制下沉路径
地方各级政府是编制下沉的推动者，从而完成纵向上的编制使用权和所有权分离。编制下沉通常指上级政府或部门将其所掌握的部分编制资源，根据实际需要和治理目标，通过一定的程序和机制，向基层政府或一线部门转移的过程，以实现编制资源的优化配置和高效利用。A省借助2019年深化镇街体制改革、2020年镇街综合行政执法改革、2023年地方机构改革等三次改革逐步实现编制下沉。
首先，改革信号传递实现上下联动。A省于2019年12月印发《关于深化乡镇街道体制改革完善基层治理体系的意见》（以下简称《意见》），指出“充实乡镇街道编制资源”。2020年1月，A省举办全省镇街体制改革培训班，动员部署全省镇街体制改革、完善基层治理体系工作。随后，A省各地级市召开常委会学习《意见》文件精神，研究部署深化镇街体制改革工作，推动编制资源下沉的进程。其次，改革总体统筹推动层级执行。E市根据改革工作部署情况，结合镇街综合行政执法改革要求，通过高层领导带头、编办部门牵头与成立工作专班的改革统筹，建立编制工作台账。第一，组织摸清乡镇街道的党政机构和事业单位现有机构编制、职责配备、经费形式、领导职数等情况，并编印机构、人员和财政“三张清单”，建立全面、系统、直观的基础数据库。第二，指导各县级单位制定《深化乡镇街道体制改革完善基层治理体系实施方案》，研究起草《关于推进乡镇街道综合行政执法改革的指导意见》等改革配套措施，从而为各类编制资源下沉提供大数据和配套政策支撑。最后，新一轮机构改革助推编制下沉。2023年3月《党和国家机构改革方案》明确提出，“中央和国家机关各部门人员编制统一按照5%的比例进行精减，收回的编制主要用于加强重点领域和重要工作”“县、乡两级不作精减要求”。由此，A省为贯彻落实中央关于机构改革的决策部署，结合全省所实施的“百县千镇万村高质量发展工程”，继续加大编制资源向基层倾斜的力度，从而赋能基层有效治理。
综上，A省借助体制改革和机构改革的契机，通过党政机构改革、事业单位改革、派出机构改革后，将调整出来的行政编制和事业编制以不同策略逐级下达基层。基于对案例的经验性材料分析，提炼其编制下沉的具体策略：一是减上补下，主要指在机构改革过程中，减少上级机构的编制，并将这部分编制补充到下级机构，包括省级机构改革调整出来的编制全部下达市县、市级及县级机构改革调整出来的编制下放镇街。二是编制置换，主要指以省级为统筹主体，基于系列改革后的全省编制“总盘子”，按照一定的比例将行政编制或事业编制转换成用于行政执法工作的专项编制，再逐级下沉至镇街。三是属地管理，A省明确县直部门的派出机构除法律法规或党中央明确要求实行派驻体制的机构外，原则上实行镇街属地管理，尤其是经济发达的镇街被赋予对各条块机构人员的考核评价权、指挥调度权与任免建议权。按照“编随事走，人随编走”的原则，A省部分地区整合条线的执法人员，实现人员编制下沉，交由镇街统筹调配。四是县属镇街用，主要指县级单位实行定期的干部下派或本级编制“周转池”的编制下沉（C市P区调研材料）。前者是抽调选派本级专业人才到镇街任职，既增人不增编，充实基层干部队伍，又优化镇街干部结构。后者主要用于破解镇街事业单位人员老化、人才短缺、机构满编无法引进人才的难题（E市N县调研材料）。
从差异性视角来看，在时效性上，减上补下、编制置换和属地管理三种策略的编制下沉均具有长效性的特点，而县属镇街用策略的时间一般为1—3年，具有短效性。基于共性视角审视，对于长效性策略的编制或人员下沉，编制资源统筹的方向侧重于加强和充实镇街行政执法力量的数量倾向，而对于短效性策略的编制或人员下沉，编制资源统筹的目的则偏向于向镇街提供专业性人才。在统筹主体上，不同策略涉及的统筹最终都是交由县级单位进行编制资源配置。
（二）综合协同路径
综合协同的核心在于，通过镇街自身层面实现编制资源的横向整合与人员的统筹使用，形成更加高效、协同的基层治理体系。A省围绕省委工作部署和重点任务，加大编制资源向镇街倾斜力度，尤其是对经济发达镇街，赋予其统筹使用人员编制的权限，根据“编制分类管理、人员统筹使用”的原则，综合配置工作力量，统筹使用行政编制人员及事业编制人员服务于重点领域和工作，以提升编制资源使用效益。基于案例分析，镇街在编制限额内具有灵活用人自主权和编制统筹使用权，主要采取以下三种策略实现统筹治理。
一是利用改革契机实现人员编制的分流补充。在A省镇街体制改革和机构改革的背景下，机构、职责和编制的调整工作相辅相成。案例中的镇街以“大部门制综合设置”的原则来规范机构设置，各类机构的设置均按照“一件事情由一个部门负责，一类事情由一个部门统筹”的思路进行综合设置和职能配置。E市根据职责、机构、编制调整工作，详细列出涉改机构的职责对比表、有关干部调整任免情况表和人员分流表，明确机构撤、并、改、立等事项，理顺责任分工与健全工作机制，推进统筹治理进程。为强化镇街编制资源保障，在镇街体制改革和机构改革后，镇街的行政编制和事业编制只增不减，精简机构后的人员编制全部保留在镇街本级，并分流调配到其他部门，从而打破原有编制的分配方式。例如：
二是镇街设立综合事务中心。A省近年来注重深化事业单位改革，在镇街层面，按照精干高效原则理顺党政机构和事业单位的政事关系，将所属事业单位承担的行政职能回归镇街机关，同时精简镇街事业单位及编制，并将镇街事业单位整合设置为2至4个。利用事业单位整合设置的契机，镇街统一设立综合事务中心，由上级政府核定一定数量的事业编制，负责统筹对镇街机关服务。事业编制人员的晋升和待遇需要通过事业单位运转实现，因此设立综合事务中心的本质在于，用一个事业单位机构及其一套人事管理制度来组织机构调整后的事业编制人员。这些事业编制人员可以在镇街内设机构从事相关辅助性工作或者非执法类管理工作，从而实现统筹使用行政编制和事业编制人员，为解决镇街行政与事业职务性质差异、职数结构与人员结构不匹配等困境提供有效方案。例如：
三是镇街建立统一指挥协调工作平台。A省加强镇街党（工）委的统筹职能定位，致力于构建镇街党（工）委统一领导下的基层“大党建、大发展、大治理、大网格、大服务、大执法”等协同高效的工作格局。C市P区各镇街自2020年起逐步设立综合治理委员会、公共服务委员会、综合行政执法委员会三大工作平台，统筹负责辖区综合治理、公共服务、综合行政执法重大事项，实现镇街党（工）委对镇街党政机构和事业单位的统筹调度以及各类编制资源的管理使用。作为镇街党（工）委统一指挥协调的工作平台，其领导架构皆为主任1名、副主任1—2名、委员若干名，运作机制包括决策议事机制、协商协调机制、请示报告机制、调查研究机制、督察考核机制，从而构建镇街机构“一对多”“多对一”的制度机制。通过这些机制，镇街党（工）委按照镇街工作需要和人岗相适的原则，对行政编制人员和事业编制人员实行统筹调配使用，实现各类资源统筹力度持续增强。由此，行政编制与事业编制人员得以在同一平台上协同作业，两者在实践中呈现出高度的互补性，打破传统编制管理中的身份壁垒，共同应对基层治理中的复杂挑战。
（三）跨域周转路径
跨域周转的核心在于通过周转编制实现编制使用权和所有权的权属分离。县级单位集中各镇街分散的闲置编制资源，建立一个可调配的“周转池”，急需紧缺编制的镇街可以依据实际工作需求及人员配置状况，提出编制资源的调配申请，并在约定的时间框架内享有这些编制的使用权，待使用期限届满，相关编制资源将复归“周转池”，服务于基层治理的新需求。
在A省的编制改革实践中，部分地区除市、县两级建立编制“周转池”外，于2023年开始相继以县级单位为统筹主体建立镇街编制“周转池”，根据各镇街工作需要科学调配，重点保障规模体量大、建设任务重的镇街发展需要。基于G市的案例资料，可将建立镇街编制“周转池”的策略分为两类：一是单一型编制“周转池”，仅涵盖一种编制类型，可细分为事业编制“周转池”与行政编制“周转池”。事业编制“周转池”专门用于保障事业单位在满编情况下的领导干部配备、党委政府重点项目、人才引进、服务高质量发展等工作的用编需求；而行政编制“周转池”则侧重于提升政府部门的行政效能，确保行政编制的合理利用与优化配置。二是复合型编制“周转池”，兼具行政编制与事业编制的双重类别，实现两种编制资源的有机整合与统一调配，以应对镇街层面复杂多变的治理需求。虽然不同地区镇街编制“周转池”的类型具有差异性，但无论是单一型或复合型的编制“周转池”，其本质上都是将行政编制和事业编制统筹起来使用。
在此，以G市H县建立镇街编制“周转池”为例，剖析其具体过程和内容。在“周转池”建立方面，H县委编办于2023年12月率先在G市建立镇街编制“周转池”，并印发《编制周转池管理制度》。随后，H县委编办于2024年7月启动编制“周转池”制度的修订工作。在编制来源方面，H县主要将镇街空编、镇街自然减员、镇街超半年未使用编制以及已统筹收回的镇街编制纳入“周转池”统筹范围的编制，突出服务保障重点工作、重点领域的用编导向，将县编镇用、县招镇用、急需紧缺专业人才和高层次人才引进等纳入用编情形。在申请程序方面，按照“申请—评估—审批—使用”四个流程，明确一般一个季度安排1次集中受理，并且经领导审核同意后需在3个月内办理进人用编手续，逾期作废。在管理方式方面，编制“周转池”的编制使用期限一般在1—3年，实行“退一收一”回收机制，持续开展编制使用效益评估，确保周转编制切实保障急需或引进高层次人才，以盘活编制资源，激活基层治理活力。
由此，基于基层政府面临的编制刚性约束，H县采用建立镇街编制“周转池”的策略，通过“单列管理、动态管理、实名制管理”的管理思路和“按需调配、突出重点、人走编收”的管理方式，分离编制的使用权和所有权。基层政府在面临大量治理任务时，能够及时向上级申请补充人员编制，优化基层治理结构，缓解基层治理有限编制与无限任务的功能性矛盾。总体上，镇街编制“周转池”是在保持总量控制的前提下，采取统一领导、调度、使用和精细化管理的统筹治理，实现既统筹优化资源、集约高效使用编制，又确保总量不超基数、人员不超编制，从而破解编制资源分布不平衡的难题。
四、地方政府编制资源统筹路径的比较分析
在地方政府编制资源统筹的复杂实践图景中，编制下沉、跨域周转以及综合协同路径各自具有鲜明的特点，如表3所示。值得注意的是，不同路径类型仅是基于编制权属关系和编制统筹方向的整体划分，随着编制改革的不断推进，可能呈现不同路径交织并行的状态。
首先，三种路径的统筹主体、特征和形式有所区别。编制下沉路径以上级政府为统筹主体，通过跨层级的编制资源调配，实现资源的批量下沉，其统筹特征在于权属的纵向分离与资源的快速响应。这种路径的统筹形式表现为减上补下，即上级政府主动减少自身编制资源，并将其补充至基层，以满足基层治理的迫切需求。相比之下，综合协同路径则强调基层政府与跨部门间的协同合作，以横向权属的一体化为特征，通过部门间的资源整合与信息共享，实现编制资源的优化配置。该路径的统筹形式为减多补少，即在部门间进行编制资源的重新分配，以减少冗余、增强效率，实现整体治理效益的提升。跨域周转路径则在上级政府的指导下，实现编制资源在不同地域间的灵活流转与高效配置。其统筹主体虽仍为上级政府，但实施过程中充分融合了基层政府的自主性与创新性，形成上下联动、区域协同的共治局面。该路径的统筹形式为减大补小，即通过跨地域的资源调配，解决地区间编制资源分布不均的问题，实现资源的区域均衡与高效利用。该路径通过引入市场机制中的“供需调节”原理，实现编制资源在不同镇街之间的流转，其实质是对公共部门人力资源管理中“资源稀缺性”与“需求多样性”之间矛盾的创造性解决。
其次，三种路径呈现出不同的适用条件。编制下沉路径主要适用于基层编制总量严重不足，且需要快速增加编制资源的情境。这种路径能够快速响应基层治理需求，提升治理效能，但也会引发层级间权力失衡与利益冲突，甚至导致编制资源被挪用的现象。综合协同路径适用于部门间编制资源分配不均，导致整体治理效益低下的情形。通过部门间的资源整合与信息共享，该路径能够打破部门壁垒，提升整体治理效益，但也会面临部门间协同不畅、利益冲突以及职责不清等风险，亟需完善配套有效的协调机制。跨域周转路径契合不同地区间编制资源分布不均，且镇街之间治理需求差异显著的情境。镇街编制“周转池”能够实现编制资源的区域均衡配置，满足不同地区间的治理需求，但在实践中会遭遇资源调配的复杂性、区域间利益协调的困难以及资源流转的不可预测性等挑战，需要持续完善周转机制，确保资源的合理配置与有效利用。
此外，根据呈现形态来看，编制下沉路径往往涉及具有突破性的改革措施，如直接减少上级部门的编制资源并将其补充给基层，或者通过编制置换等方式对编制资源进行小规模调整。这些措施在传统编制管理体制下可能被视为非典型的或非常规的操作，它将机构编制“瘦身”与“健身”相结合，是对传统科层制层级结构的一种超越，可被视为一种非常态的呈现形态。综合协同路径呈现出常态化，通过协同合作增强基层政府的应急响应能力和整体服务能力，更侧重于在传统编制管理体制下进行优化和调整。这种路径不需要对现有体制进行大规模的改革，而是在现有框架内进行微调。跨域周转路径则被定义为新常态，因为其代表了编制资源管理体制的一种新的发展趋势。这种路径突破传统编制管理体制的局限，更加注重资源的灵活性和适应性。它将行政编制或事业编制纳入统一管理范畴，实现编制资源从“固定化”向“流动化”的转变，促进编制资源的灵活调度和高效利用，从而构建一个高效、灵活、可持续的编制资源管理体系。
综上，这些维度为理解统筹治理提供了有力的分析工具。通过编制资源统筹，基层政府获得更多的用人用编自主权，能够更加灵活地应对复杂多变的治理挑战。地方政府可以根据具体情况选择适合的路径或组合策略，以实现编制资源的优化配置和提升政府治理效能。
五、系统式统筹治理：地方政府治理新形态
自党的十九大以来，统筹使用各类编制资源的政策导向已然明确，统筹治理成为国家治理体系和治理能力现代化的基本形态。在编制总量不增、财政供养人员不增的双重刚性约束下，基层政府尤其是经济发达镇政府面临的治理压力愈发凸显，亟需从编制权属关系和编制统筹方向出发，进行系统式的编制资源统筹治理。传统的编制管理模式存在编制“一核定终身”或者“分配后地区部门所有”的编制权属关系观念，使得编制“存量不活”且“加易减难”，束缚了基层权责匹配与用人活力，在一定程度上限制了基层治理的灵活性和自主性。统筹治理的核心在于，它超越传统编制管理中的条块分割与身份固化，通过一系列创新性的实践路径与策略，实现对编制资源的高效利用。在这一过程中，最为关键的是打破原有编制的分配模式或跨越行政编制与事业编制的传统界限，构建“编制分类、身份灵活、人岗相适”的新型配置模式，有效改变传统编制管理中“一编定终身”的僵化局面，使得编制资源不再是部门的“私有财产”，而是成为政府整体治理能力提升的重要支撑。进一步而言，统筹治理不仅重塑了编制资源的物理形态，更在深层次上变革了治理理念。它要求地方政府在坚持编制管理规范性与严肃性的同时，更加注重灵活性与适应性，根据治理任务的实际需要与外部环境的变化，适时调整编制配置策略，实现从管理到服务的转变，以更好地适应治理需求的变化。
在地方政府治理的深层次变革中，行政编制与事业编制作为治理体系的关键要素，其内在的逻辑关联与互补作用不容忽视。然而，既往研究往往局限于编内与编外二元框架，却鲜有从系统性视角出发，对行政编制与事业编制在编内层面的统筹机制进行类型化、深入化的剖析。这种局限性在一定程度上忽视了编制资源内部结构的复杂性与关联性，限制了治理能力提升策略的全面性和精准性。本文则弥补了这一视角的不足，通过构建“编制权属关系—编制统筹方向”的类型学分析框架，聚焦于行政编制与事业编制这一核心要素，通过细致入微的考察，揭示了地方政府以深化体制改革与机构改革为契机，坚持以行政编制和事业编制为核心的大编制理念，以人员编制统筹为抓手，依托编制下沉、综合协同以及跨域周转等多元化路径，采取减上补下、编制置换、属地管理、县属镇街用、镇街编制“周转池”等策略，构建了一个既涵盖纵向层级又跨越横向部门，从权属高度整合向权属适度分离转变的大统筹机制，从而加大编制资源的统筹力度，破解基层编制供需矛盾。通过这一系列策略的剖析，本文为理解地方政府编制资源统筹的内在逻辑与外在表现提供了更为丰富、深入的学术洞察。
目前，编制资源统筹在实践中仍面临一些困境。一方面，缺乏系统性的编制资源统筹措施，导致基层机构编制类别、人员身份、激励保障等方面存在统筹障碍。另一方面，尚未普遍建立编制动态调整机制，使得编制资源的配置难以适应地域面积、人口规模、经济发展水平等基础要素的非均衡性演变。由此，本文为加强编制改革的制度建设提出以下两点启示：首先，研究出台镇街统筹使用各类编制人员的措施，充分考虑不同类型镇街的实际需求与人员利益，明确岗位职责，侧重保障经济发达镇街在执法、应急、综治、公共服务等重点领域的用人需求，并统筹整合资金、土地、项目等各类资源向镇街倾斜。其次，借助数字系统建立编制动态调整机制，按照“总量控制、动态调整”原则，制定出台镇街空编使用计划，由县级单位结合机构编制实名制系统，根据社会发展需要、人口规模、职能变化情况，动态调整各镇街、各部门的编制资源，保证有限的行政资源和编制使用率最大化。
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